Entre 2018 y 2019, siete gobiernos sudamericanos se retiraron del tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), ratificado entre 2009 y 2011 por los 12 parlamentos de la región. Pero el actual cambio político en América Latina -y la posible victoria de Luiz Inácio Lula da Silva (PT)- ha reavivado el debate sobre la integración sudamericana. Surgen varios interrogantes: ¿es factible retomar la Unasur? ¿Es deseable hacerlo? ¿Qué debería cambiar? ¿Hay alguna alternativa?

Unasur, ahora paralizada, nunca ha dejado de existir legalmente. Siete países se han ido, pero cinco no, y el tratado no especifica un número mínimo de miembros para que la organización siga existiendo. La Convención de Viena sobre los Derechos de los Tratados, ratificada por todos los miembros originales de Unasur, establece que, en casos como este, la organización sigue vigente para los restantes miembros.

Además, varios estados se han ido sin respetar sus normas internas. Brasil y Argentina denunciaron el tratado sin darle tratamiento legislativo, a pesar de lo dispuesto en los artículos 84 y 49 de la Constitución brasileña y el artículo 75 (24) de la Constitución argentina. No es muy difícil proporcionar vías legales para invalidar estos reclamos.

Dada la dificultad con la que los 12 miembros fundadores recuperarían la voluntad política necesaria para reingresar al tratado al unísono, es probable que el relanzamiento de UNASUR sea liderado por menos estados que la membresía inicial: un núcleo duro capaz de generar una atracción gravitacional por la que otros países sudamericanos revisan gradualmente su posición. Este fue el modelo para la Unión Europea, que alcanzó sucesivas oleadas de expansión entre 1957 y 2012. En efecto, si inicialmente es importante el carácter sudamericano de Unasur, la organización no necesita establecer límites geográficos muy rígidos a priori. En el Tratado de Roma de 1959, los europeos dejaron un velo estratégico de ambigüedad sobre lo que significaba el espacio europeo.

En cuanto a la conveniencia de retomar la integración sudamericana, debe generar un amplio consenso. En Brasil, con la notable excepción del gobierno de Jair Bolsonaro (PL), promover un espacio sudamericano es una política de Estado desde hace décadas. Fernando Henrique Cardoso (PSDB) impulsó las cumbres sudamericanas de 2000 y 2002, que, con Lula en el poder, desembocaron en la Comunidad Sudamericana de Naciones en 2004, rebautizada como Unasur en 2007.

Brasil tiene un interés geopolítico vital en una integración más profunda de los dos océanos. Y pocos cuestionan hoy la importancia de una mayor autonomía estratégica para alejarse tanto del vasallaje geopolítico del monroísmo estadounidense como de la reprimarización de una división internacional del trabajo adaptada a la demanda china.

Las críticas a Unasur han sido numerosas, aunque no siempre certeras. Su presidencialismo a menudo demonizado no era necesariamente un defecto. Todo mecanismo exitoso de integración parte de un momento constitutivo, fruto de una voluntad democrática, no tecnocrática, para luego crear una institucionalidad resistente, que la Unasur, a los pocos años de existencia, no logró consolidar.

El supuesto carácter ideológico de Unasur también requiere un examen más detenido. Claramente, los debates que tuvieron lugar en él reflejaron las opiniones de sus miembros. Sin embargo, nada en el proyecto institucional de Unasur fue propicio para una mayor ideologización. Por el contrario, además de los discursos, las decisiones debían tomarse por consenso.

De hecho, la regla del consentimiento, virtuosa en su intencionalidad, selló una importante debilidad fundamental de la Unasur: la posibilidad de que algún miembro pudiera oponerse a la mayoría y bloquear una decisión; un poder de veto de facto del que muchos se han aprovechado.

Por lo tanto, la regla del consenso debe reformarse para que se aplique a menos decisiones, en el caso de que se adhieran nuevos miembros, por ejemplo, y deben introducirse métodos de toma de decisiones similares a los de otras organizaciones internacionales. También se necesitan otras reformas del tratado constitutivo oa través de nuevos protocolos, por ejemplo para mejorar el funcionamiento de la Secretaría General.

A menudo se mencionan dos alternativas a Unasur. el primero es el Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), que sobrevivió esos años gracias en gran parte al liderazgo de México. La Celac es una expresión vital del Sur global en nuestro hemisferio. Pero sería un error creer que debe reemplazar a Unasur. La Celac carece de un tratado, de una estructura institucional y de una secretaría general. Su riqueza es tener una diversidad de miembros que permite el diálogo entre actores latinoamericanos y caribeños más allá del control celoso que brinda una OEA (Organización de Estados Americanos) con sede en Washington. Pero, al mismo tiempo, la amplitud que le confieren sus 33 miembros impide acuerdos más concretos sobre gobernabilidad y desarrollo. Unasur puede brindar apoyo, incluso a la CELAC, para avanzar hacia una integración sudamericana que pueda convertirse en latinoamericana en el futuro.

La segunda alternativa es el Mercosur ampliado. Mercosur se ha expandido y diversificado a partir de los protocolos de Ouro Preto y Ushuaia. Pero el Tratado de Asunción, documento fundacional del Mercosur, sigue siendo un acuerdo comercial, notificado a la OMC (Organización Mundial del Comercio) bajo la cláusula de delegación, mientras que el Tratado de Brasilia, que constituyó la Unasur y está registrado en la ONU, implica un construcción regional más multidimensional.

Aquí tampoco hay contradicción entre Unasur y Mercosur. La creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones y, posteriormente, de la UNASUR, buscaron precisamente facilitar la convergencia entre la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur; es decir, construir sobre lo construido y no borrar lo sobrante. Sin duda es importante que Unasur asuma la agenda de esta convergencia, incluso en materia comercial.

Por si fuera poco, las reformas en curso en el Mercosur consolidan su carácter eminentemente comercial y establecen la necesidad de una gobernanza sudamericana mucho más completa en materia de seguridad, democracia, desarrollo, infraestructura, medio ambiente, conectividad, movilidad, salud, educación. , derechos humanos, gestión de desastres y emergencias, en los que Brasil tiene un papel clave que desempeñar.

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